科学社会主义２００８年第５期

仍以被动参与为主，即社区居民在社区工作人员

的动员、劝诱、说服下参与社区管理机构已形成决

定的事项，这种参与既不能对社区事务开展的具体项目进行决策，也不能对社区公共权力的运作进行监督。以《社区自治章程》的制订来看，按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《组织法》）规定，广大居民具有四方面的“民主”权利，故像《社区自治章程》这样的社区公共

产品理应由全体居民根据本社区实际情况共同讨

论制定，但事实上，它们全部都是由省、市、区民政部门代替社区制定的。

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同时，在我国社区建设中，还存在着居民参与形式简单化、参与率低、参与机制不完善、居民参与与参与效果存在差距等问题。

（三）社区自治组织不健全

目前，《组织法》是指导社区自治发展的主要法律，它对居民委员会的权源、任务、机构设置、人员产生及构成、财源等作出了较为具体的规定。伴随社区建设在全国范围内的全面推进，重新审视现行法律框架下的社区自治组织体制，可以发现它存在如下几个缺陷：

．１、居民委员会辖区范围过小。《组织法》规定，居民委员会“一般在１００户至７００户的范围内

万方数据

设立”，这是根据２０世纪８０年代末城区仍然以平房和低层楼房为主以及信息交流和管理手段单一的实际情况确定的。经过三十年的发展，城区高楼林立，现代化的信息交流和管理手段日益普及，原来居民委员会的辖区范围已严重滞后于城市发展的要求。由于社区规模过小，各类生活要素只能在有限的狭小空间内配置，资源分割必然造成资源的浪费和无谓损耗。

２、居民委员会管理职权不明确。在《组织法》规定的居民委员会任务中，仅有两条带有社会自我管理的性质，即“办理本居住地区居民的公共事务和公益事业”、“调解民间纠纷”，其他的则为“协助”政府之责，诸如“协助维护社会治安”、“协助人民政府或者它的派出机关做好与居

民的利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、

青少年教育等项工作”。居民委员会“协助”政府事项之多，任务之重，使得居民委员会的主要精力

用于完成政府的任务，其自我管理、自我教育、自

我服务则退居其次。

３、居民会议不能正常履行职责。《组织法》规定，“居民会议可以由全体十八周岁以上的居民或者每户派代表参加，也可以由每个居民小组选举代表二至三人参加。”根据这一规定，居民会议有居民大会和居民代表会议两种形式。由于实行直选的社区寥寥无几，居民大会几乎并不存在，

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因此，履行居民会议职能的也就是居民代表会议。由于《组织法》没有明确规定居民会议的活动频率，实践中的居民会议在很多社区处于虚置状态，只在选举或罢免居民委员会成员时才有可能举行。

４、对居民委员会缺乏有效的监督。《组织法》规定，“居民委员会向居民会议负责并报告工作”，但由于居民会议的虚置，它基本不履行监督职能。因而，没有专门的机构对居民委员会进行经常性的监督，居民对居民委员会的监督在实际中也无法有效地实施。

二、发展我国城市社区自治的对策与措施

城市社区自治发展中所出现的上述问题，有的是历史遗留问题，有的是发展中出现的新问题，这些问题既制约着社区自治的深人开展和自治水平的提高，也制约着我国城市社区管理向公众化、社会化、制度化和规范化的迈进。那么应如何破解这些问题呢？

（一）转变和理顺政府职能

政府在社区领域中职能的“越位”与“缺位”，严重限制了居民自治的空间，阻碍了居民自治的发展。政府职能不转变，居民自治组织就难以获得必要的自治权力，社会组织就难以获得健康发展的空间，居民委员会作为社区自治组织的合法性就难以在实践中真正落实，居民社区参与就难以有便捷的渠道和必要的财力支撑。因此，转变政府职能，实现政府职能的规范运作，是发展居民自治的首要前提。

转变政府职能，应坚持三项原则，即坚持“小政府，大社会”的导向原则、“以人为本、社区自治”的目标原则和“权随责走、费随时转”的操作的关系，政府职能部门与社区居民委员会的关系，自治组织承担的社区自身管理职能剥离给居民委员会承担。第二，政府要回收行政职能，回收应该由其独立承担的行政职能，如下派给社区居民委（二）倡导和发展居民社区参与

发展社区居民自治需要有良好的群众基础，民自治群众基础的关键所在。目前社区建设和自治发展中的参与不足，严重影响到社区自治的群原则；理顺三对关系，即街道办事处与居民委员会政府部门与社区中介组织的关系；做好三方面工作，即第一，政府要下放社会职能，把应该由社区员会的行政性收费项目、行政数据统计项目等。第三，政府要规范行政职能。

而民主、深入、广泛的社区居民参与是夯实社区居众基础，因此，必须采取有效的措施，积极倡导和