养老保险

诉讼。这也是养老保险法律的程序问题。搏弈和争议问题不是德国和瑞典所特有的，各国的养老保险法律正是在搏弈和争议的过程中创立、发展和改革的，正是在搏弈和争议过程中均衡不同利益集团、不同角色的当前利益和长远利益，也正是在搏弈和争议过程中实现了经济发展和社会进步的互利共赢。

第二，改革的视角。德国和瑞典都经历了养老保险法律改革的过程。世界银行在2005年提出，传统的养老保险法律主要招致两方面的批评：一是不同职业之间的不一致性和不公平性，世界上许多国家的养老保险法律都没有实现完全覆盖；二是传统的养老保险法律承诺多于兑现，参加养老保险门槛太低、获得全额养老金资格不严、提前退休待遇过于慷慨，但既定的缴费率往往无法兑现相应的养老保险待遇水平。对许多国家来讲，改革的动力来自于国家财政和人口老龄化的压力，改革措施主要体现在降低养老保险待遇和提高养老保险缴费。

降低养老保险待遇的措施主要有三种。一是降低养老金替代率。比如，根据德国2001年的《老年和伤残保险法》，德国的养老金替代率将从现在最高为70%左右逐步降低到2030年最高为64%左右。为了避免因此衍生老年贫困问题，2002年，德国引入旨在提高低收入群体养老金的李斯特养老金计划，国家财政给予适当补贴。这项措施属于“四两拨千斤”的策略。截至2008年底，国家财政累计补贴3850亿欧元，不足本国财政收入的1%，却吸引1220万人投入到李斯特养老金计划。这两项措施实施的结果是既降低了较高收入者的养老金，又没有危及低收入者的生活，总体而言，国家的财政负担还是减轻了。二是提高国家法定退休年龄。以减少养老金支出。比如，德国决定从2012年起开始每过一年提高退休时间1个月，2024年起每过一年提高2个月，从现在的65岁逐步提高到2029年的67岁。瑞典则采取鼓励延迟退休的弹性退休年

龄。三是养老金由待遇确定制向缴费确定制转变。比如，瑞典从2003年开始引入缴费确定制的养老金计划，并且建立了类似新加坡中央公积金管理局的养老金管理机构负责管理这些新的养老金计划。此外，德国等许多国家开始将职业年金计划由待遇确定制改变为类似美国职业年金的缴费确定制。

提高养老保险缴费的措施主要也有三种。一是提高养老保险费（税）率。提高养老保险费（税）率本来就是许多现收现付制国家，应对人口老龄化过程中采取的一项重要措施，比如，德国原先的养老保险费率是根据养老金支付情况上下波动的，但从上个世纪90年代以来，已经变成一直增长，从1995年的18.6%增长到1999年的19.5%，再到2009年的19.9%。二是提高法定退休年龄。它是降低养老保险待遇的一种有效措施，同时也是提高养老保险缴费的一项重要措施。因为，提高法定退休年龄，意味着工作时间的延长，缴纳养老保险费的时间自然也就延长了。三是鼓励发展企业年金等储蓄性养老保险。世界上许多国家都采取通过免税、减税或者延迟纳税等各种各样的措施推进企业年金等养老金储蓄计划，德国的李斯特养老金计划、瑞典的个人账户养老金计划等，不管是强制的还是自愿的，都是鼓励储蓄的重要养老金计划。企业年金等储蓄性养老保险的增加，将在一定程度上为保障老年人的生活提供补助。

当然，必须说明的一点是，无论采取哪种改革养老保险法律的措施，每一种措施在有利于养老保险法律制度的可持续发展之外，事实上都可能会产生副作用。比如，提高法定退休年龄的副作用有可能造成失业率上升；降低养老保险待遇水平的做法往往招致参保人的不满；提高养老保险缴费费率的做法难免会加重企业等用人单位和劳动者双方的负担等。■

作者单位：国务院法制办政法人社法制司

争议首先提请行政复议，对行政复议决定不服的才可以提起行政诉讼。其中，行政诉讼属于司法救助的范畴，德国设有专门的社会法院，瑞典是行政法院负责审理此类案件。

当然，两国受理的养老保险争议案件中大约有80%庭外调解，少数开庭审理。

养老保险法律改革

乃大势所趋

通过德国和瑞典养老保险法律比较可以看到，虽然两国各有特点，但也有非常共性的规律。我们从两个视角去分析，以期对我国的社会保险立法有一定的借鉴意义。

第一，程序的视角。德国和瑞典都走了国际上通行的“先立法、再实践”的道路。法律的制定程序，一般包括法律的起草、审议和通过，在审议过程中各国的养老保险法律一般都经历了不同利益集团之间激烈的争议过程。同时，审议过程是公开、透明的，保证了公众的知情权和参与权。从短期看，制定养老保险法律涉及经济利益的再分配，如果造福于某一利益集团，难免会损失另一相对利益集团的既得利益。但是从长期看，由于养老保险法律通过缩小收入差距，缓和劳资矛盾，促进社会稳定，因此，养老保险法律的制定往往符合国家的整体利益，也会惠及各个利益集团。当然，也不排除有失偏颇的情况出现。比如，在养老保险法律中过分强调收入再分配，养老保险待遇与收入关联程度过低，事实上可能会助长懒惰行为，这种情况下，就会伤害其他人创造财富的积极性。于是，这些利益受损的人往往会提出对现行养老保险法律的修改建议，经过新一轮的利益搏弈，重新确立养老保险法律的利益取向。

养老保险法律执行的程序，包括缴费、管理与发放。在这些过程中难免会产生养老保险争议，主要是养老保险经办机构与养老金受益人之间的争议，这些争议的解决，有赖于行政复议和行政

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中国社会保障·2010年第4期