二、政策执行主体执行偏差的原因分析

“徒法不足以自行”，公共政策的目标最终要通过政策执行主体的行为来实现，任 何一项公共政策既要由一定的组织、机构及人员来贯彻执行，又需要特定的政策对象的 接受和落实，也就是说，公共政策最终要落实到人的行为上。不同学科对人的行为的分 析总要以人性假设为基本前提和逻辑起点，本文也不例外。人性指人的本质属性，包含 人具有动物本能的自然属性和人受社会影响的社会属性两个方面，它决定了人的行为动 机。

“经济人”理论是西方经济学中出现最早、影响最广的一种关于人的经济行为分析 理论.英国古典经济学创始人亚当·斯密对“经济人”假设做了系统论述，他认为人本 质上是“经济人”，天生具有利己心，每个人在从事经济活动中都以追求自身利益最大 化为动机和目的。同时人还有完全理性，能够运用所拥有的全部知识和信息、以最小的 代价去追逐自身的最大经济利益。传统“经济人”理论对人性的假设，过于注重人“趋 利避害”的自然属性，而极度忽视了人的社会属性，因而对人性的分析和把握是不全面 的。尽管如此，但它能为我们深入理解人的行为提供一定的借鉴。随着管理学、心理学 等理论研究的深入，强调人的社交需求的“社会人”假设被提出。马斯洛的“需要层次 论”为其提供了理论基础。他把人的需要分为五个层次，由低到高分别是生理需要、安 全需要、社会交往的需要、受尊重的需要以及自我实现的需要。根据马斯洛的需要层次 论，需要是人的行为的原动力，人的行为动机源于对各种需要的追求，所以应从生理、 心理、社会等多方面综合考察才能准确把握人的行为动机。由于人具有自我实现的需要， 在适当条件下，人们不仅愿意接受任务，而且会主动承担责任。这就否定了传统“经济 人”理论把经济利益作为人的唯一需要的观点，拓宽了对人性的理解。“社会人”假设 是从人的行为动机的内容上对传统“经济人”假设进行批判，而西滚等人的“决策人” 假设则是从人的行为动机的产生过程上对“经济人”假设进行了开拓性的突破和发展。 西蒙认为，传统“经济人”假设太理想化，由于人的主客观能力限制，人们往往是在“有 限理性”下获得“满意解”，“决策人”指为实现一定目的而合理地选择手段的决策者。 西蒙的有限理性说和“决策人”假设没有否定传统“经济人”假设对自身利益最大化的 追求，他只是为追求利益的最大化提出了一个制约条件，即人类的有限理性。

上述三个理论及假设指出了人都具有经济人特征，即:尽管人们可能不仅仅追求经 济利益而有更高的精神追求，尽管人们可能不是完全理性而是有限理性，尽管人们追求 的可能不是最优解而是满意解，但人们都以追求个人利益、获得个人的最大化满足为最 基本动机。这些理论为我们分析人类行为提供了新思路。

而公共选择理论把经济学中的“经济人”假设引入到政治活动中来，为我们分析政 府在公共管理活动中的行为提供了一条新思路。它把人的行为纳入一个统一的经济人的 分析框架，突破了传统经济学和政治学认为人的行为动机是建立在不同假说基础上的局 限，认为人的政治行为和经济行为都是一样的，人们都是为了追求自身效用最大化而参 与政治。斯蒂格勒在分析官员的自利性时指出“一个理性的人必然受到对其行动有影响 的刺激机制的支配。无论他自己的个人欲望是什么，如果某种活动将带来惩罚，他必然 会取消这种活动:如果能带来较大利益，将会吸收他趋于这种活动。胡萝卜和棍棒对科 学家和政治学家的支配作用与对驴子的支配作用是一样的”。①作为政治活动的一部分， 政策执行主体也同样是具有理性和私利的“经济人”，他们同样关心自己在政治生活中 的成本和收益，希望从公共政策执行过程中获取利益。因此在公共政策执行过程中，“决 不可以将政府行为过分理想化，政府同样存在‘经济人’的缺陷。”。

以上有关人性的假设和理论都有其局限性，并非是绝对真理，但它为我们分析人的 行为动机提供了有益的参考.在对人的行为动机有了基本认识的基础上，结合我国公共